國防自主小英沒想到的險阻,「體制性」弊病遠比潛艦製造更複雜

作者 | 發布日期 2016 年 04 月 24 日 10:00 | 分類 財經 follow us in feedly


民進黨即將完全執政,正是徹底改造國防的時機。蔡英文將國艦國造列為重要政策方向,更起用曾擔任漢翔董事長的馮世寬出掌國防部;但我們更該思考的或許是:我們需要什麼樣的武力來保衛台灣?

準總統蔡英文數度表示:將發展潛艦與教練機的國造計畫。小國家從事高科技、高花費的武器研發和製造,抱負固然無比遠大,然而是對資源的有效利用嗎?台灣是否掌握了成功的關鍵?

潛艦國造耗資至少 4,000 億元,教練機的基本成本超過 700 億元。國防經費已佔超過政府總預算的五分之一,然而總額相對其他大國仍然偏低。有沒有更有效的方式來使用有限的經費?民進黨即將完全執政,正是徹底改造國防的時機。改造千頭萬緒,一切都需要經費。我們更該思考的或許是:如何建立一支高度專業、受社會尊重、有榮譽感的武力來保衛台灣?

 

把握改造國防契機

以過去台灣不論是在武器製造、採購選擇或保養水準來看,未來的「國造」計畫令人擔心。

採購、研製武器取決於國防戰略。至目前為止,我們對國防戰略仍然缺乏仔細而深入的討論。特別當國防預算佔用龐大的社會資源,我們必須檢討:它是否有助於我們應付潛在威脅、達成國防戰略目標?

以過去台灣不論是在武器製造、採購選擇或保養水準來看,未來的「國造」計畫令人擔心。台灣在 2006 年編列 570 億元預算,量產科技要求不高的雲豹裝甲車,其出現的問題包括違反標準建案作業程序、底盤裂痕等,甚至連最基本的穿甲彈防禦力也受到質疑。2012 年,雲豹的動力地板系統招標;以超低價得標的國內承包商,使用中國製的零件交貨,導致動力底盤故障、漏油、煞車卡鉗斷裂等問題。

陸軍向波音公司購買的 30 架阿帕契直升機耗資 600 億元,平均成本是南韓在 2013 年買價的 1.5 倍,更是 2001 至 2014 年美軍二手眼鏡蛇直升機售價的 10 倍。後又因氣候或保養習慣導致尾齒輪箱鏽蝕,最嚴重時高達 28 架停飛,以至於只剩下一架執行任務(一架訓練時墜機)。由於保固條款不足,防鏽措施需要自費,額外發包千萬元合約委託中科院製造洗機坪。

總經費 244 億元的 4 艘紀德級驅逐艦,2001 年美國同意出售,2005 年陸續抵達台灣。因為噸位大,只能在蘇澳和高雄兩個港口停靠:可是前者颱風時不能使用,後者限制彈藥裝卸。可容納紀德級的左營軍港擴建案預計 2018 年發包;海軍最大的戰艦,採購核准後的近 20 年,沒有安排適當的碼頭可用,嚴重影響執行作戰任務的能力。

最近媒體報導,2010 年驗收的海巡署台南艦,出航時甲板無法讓直升機起降。空軍投入 7 億元製造的靶機系統不能用。特戰部隊的三十多艘成功艇,平均使用率每年僅 20 小時。委託中科院研製的幻象戰機空戰演訓系統,無法接收戰機訊息、並且必須人工操作,最終無法提供效益分析。

審計部的報告說,大大小小的採購合約及研發案都出現「整體評估作業過於草率」、機關之間「組合作業有欠積極」及「未將『規格』納入需求規範」等問題,有時「以品質保證替代驗收及性能測試」,甚至直接「違反作業規定」。而國防部的回應則是千篇一律:「爾後將避免類案再生」、「強化審查機制」、「加強教育訓練」及「落實政策指導」。

潛艇和教練機的製造,更為複雜,也需要更高科技。我們如何保證未來能免於這些「體制性」的弊病?

 

聰明使用國防資源

依照台灣的戰略規畫,自行設計藍圖、製造訓練機,是否造成資源的浪費?有沒有更有效的方式滿足訓練需求?

如何用最少的經費達成最大的效果,是多數國家面臨的挑戰。

台灣若投入至少 4,000 億元製造潛艦,會產生何種情況,目前無法斷言。不過其他國家的經驗值得參考。澳洲於 1990 至 2003 年自製了 6 艘潛艦;儘管從瑞典獲得完整的設計藍圖,工程仍然延誤 3 年半,超過預算,而且成品無法滿足作戰需求。美國國防部前海軍助部長克羅普西指出,比起澳洲同期製造的軍艦,潛艦的供應鏈需要 3 倍多的廠商,開工前就需要 3 萬 3,000 張設計圖。潛艦的製造複雜,除了壓力殼,核心零件包括戰鬥系統、聲納、發動機、水下通信、電力系統等,螺旋槳的設計也是高級技術,因為俥葉會帶動空蝕,引起噪音。潛艦的價值在於隱密性;不夠安靜的潛艦成為水下活靶。這是澳洲自製潛艦最大的問題。重新設計、機械維修,造成妥善率受損,最嚴重時只剩一艘潛艦可以執行任務。結局是:澳洲 2015 年編列預算進行大規模的海軍升級,預計新增的 12 艘柴電潛艦,將全部對德國、法國與日本招標。

「國造」計畫的另一半是 66 架教練機的研製。至少 700 億元的成本比向國外採購高出數 10 至 100 億元,而且藍圖尚未設計。市場上的教練機已有超過 10 萬小時的安全飛行紀錄;台灣首次設計的國造機,對飛行員是否有足夠的安全保障呢?

更重要的問題是:依照台灣的戰略規畫,每年需要訓練幾位新進飛行員?如果數額不多,是否需要 66 架教練機?自行設計藍圖、製造訓練機,是否造成資源的浪費?即使有能力製造,台灣教練機在國際市場的競爭力也毫無把握。有沒有更有效的方式滿足訓練需求?

如何用最少的經費達成最大的效果,是多數國家面臨的挑戰。新加坡的星光部隊每年來台灣訓練跳傘。荷蘭因為裝甲預算不足,將機械旅編制在德國軍隊的裝甲師下,演習時操作德軍的坦克車;另一方面,因為荷蘭海軍有豐富的經驗,德軍則將八百成員的海巡營,併入荷蘭的陸戰隊一起訓練。

過去 35 年,13 個國家的戰鬥機飛行員在美國薛普爾空軍基地一同培訓。各國依照學生比例分攤訓練費用,共同使用 240 架教練機。不同國家的教官與學生一起接受 55 周的訓練及演習,全程以英文教學。《歐洲北約聯合噴射機飛行員培訓》計畫(ENJJPT)至今已有約 7,000 名飛行員畢業,這不但降低個別國家的培訓成本,提供更好的訓練環境,而且建立教學標準,提升共同作戰能力。

台灣的空軍飛行員在美國受訓已有前例,甚至有我國 F-16 戰鬥機直接部署在美國。是否應該尋求參與 ENJJPT 或類似計畫,以降低成本,提高訓練品質,增加教官與飛行員出國交流的機會?

 

慎重評估自製計畫

面對中國軍事能量的不斷提升,台灣需要什麼樣的海軍?什麼是有效的國防政策?

談到飛行員的訓練,無法迴避更核心的問題是:台灣需要什麼樣的空軍?什麼樣的空防?台灣社會對國防戰略很少討論,總統大選期間,國防政策的討論極為罕見。

美國蘭德智庫在 4 月初發表近 200 頁的研究報告,描述中國對台灣所造成的空防難題,並檢討台灣空軍資源的運用。報告指出,中國已有能力摧毀台灣所有空軍基地的地面戰鬥機,所以戰鬥機不應做為台灣主要的防空武力。4 位作者估計,台灣為維持目前戰鬥機的能量,未來 20 年將耗資 8,000 億元。他們透過模擬,考量中國的軍備部署與台灣的國防預算,針對 3 種不同的軍事衝突狀況,推演 4 種防禦戰略選項,比較其相對效能。作者的結論是:有限資源轉投資在高機動性的地面防空飛彈,更有助於空防。蘭德智庫的分析不一定正確,但他們的假設值得我們兵推測試。如果其結論有道理,我們應追求更有彈性的飛行員訓練配套設備,慎重評估自製教練機的決策。

自製潛艦和教練機,對相關產業顯然是利多。台灣造船公會理事長韓碧祥曾說,「全球船舶市場供過於求,很多造船廠都快沒業務」,台灣業者「不到 5% 的存活率,很可憐……需要政府的一劑強心針」。

市場需求是發展的基礎。日本在二戰後禁止武器出售,政府一直都是國內廠商唯一的潛艦客戶。日本擁有 18 艘潛艦,平均一年汰換一艘。兩家造船廠每 2 年接到一個新訂單,才可能不斷地投資在研發與設備、提升技術、保留人才──維持頂尖的技術。台灣花大筆經費建立潛艦工業之後,在國際市場競爭的可能性不高;政府是否計劃每年下訂單,以維持產業的人力資源?以產業發展為目的的政策,若不反映實際的市場需求和趨勢、若不考量相對競爭優勢,只會形同救急性的政府補助。

其實國內造船廠可以參與許多其他計畫,例如中小型戰艦或無人水下載具(UUV)的製造與研發,台灣的學術單位在這方面已頗有成就,可惜一直未能和國防工業結合。

面對中國軍事能量不斷提升,台灣需要怎樣的海軍?什麼是有效的國防政策?國防支出是政府最大的開銷之一:2016 年的總經費近 4,500 億元。對於消耗 22% 財政資源 、牽動國家長期發展的議題,政府應做什麼樣的說明?媒體又該如何盡監督責任?

(本文由 財訊 授權轉載)