兩次年金改革飆出最高所得替代率!銓敘部高官帶頭圖利自己,不道歉怎麼改革

作者 | 發布日期 2016 年 09 月 24 日 0:00 | 分類 財經 follow us in feedly


1979 及 1992 年是台灣兩次重大年金改革的時間;但兩次主導改革方案的銓敘部高官不斷拉高公教人員所得替代率,最高甚至達 138%,堪稱世界奇蹟。銓敘部應先認錯,改革才更有正當性。

台南市警察局前局長陳子敬是傑出的警官,7 月才剛退休。9 月 3 日與妻子、20 到 30 名警校同學參加遊行。他說,民國六十幾年當公務人員,一個月領 7、8 千元,為了履行和政府訂的契約每月扣一千多元,相信政府會將這些錢用來照顧他們退休以後的穩定生活,沒想到卻在退休後被惡整。

 

公教退休制度愈改愈複雜
連陳子敬也搞不清楚

他的意思是 1970 年代他就按月繳退休儲金了。所以他現在領高額退休金理所當然,而且政府必須依原始「契約」規定給他,錢不能少。

其實他搞錯了,70 年代,他不可能月繳 1 千元退休儲金,也不可能月領 7、8 千元,因為直到 78 年,相當於縣警察局長的簡任九職等公務員月領才 7,760 元,剛剛進警察機關的他怎麼可能領得比局長多;其次,他也不可能月繳千元退休儲金,因為那時的退休制度是「恩給制」,儲金也無從繳起。

「儲金制」實施是差不多 20 年後的 96 年的事了;也因此政府沒辦法「將這些錢」,也就是將他們月繳的儲金,拿來照顧他們退休;還有,當時的月退俸低到沒有人想領,大家都不願意領,直到 78 年,退休領月退的都不到兩成,他怎麼可能會安心地等待領月退維持他穩定的生活?

陳子敬在警界以正直和記憶力過人聞名,這樣的警官,為了捍衛超額退休金,竟講出這麼一大串不符合事實的理由,然後義正詞嚴地領隊抗爭,真令人嚇了一跳。

我們沒有理由去認定他存心說謊,相信他說錯是因為記錯;而他會記錯並不稀奇,因為在他的生涯中,公務員的退休制度一改再改,而且愈改愈複雜,結果整個制度的混亂和發展沿革的多變,已經到除了銓敘部老官員之外,沒有幾個人講得清楚。

假如像陳子敬記憶這麼好的官員都搞不清楚他自己優厚的年金怎麼來的,那麼 9 月 3 日走上街頭的 14 萬在職或退休人員,明白的肯定是少之又少。於是他們就在理並不清、氣卻很壯的情境下,在街頭慷慨激昂。

他們紛紛強調,政府經濟搞不好弄得國庫困窘,才需要在軍公教退休金上動腦筋,只要經濟像以前一樣好就沒有年金改革的問題了。這樣說,完全是搞不清楚狀況,事實是,台灣最重大的兩次年金改革,正好都是發生在灣經濟最高速成長時。

 

79 年修法鼓勵領月退
墊高計算基準還夾帶獎金

第一次大改革法案在 79 年通過,之前 10 年間,經濟年平均成長率高達 12.84%;第二次大改革的法案在 92 年通過,那之前的 10 年,經濟年平均成長率高達 9.18%,這兩段時間經濟雖然繁榮得驚人,但是軍公教退休金支出太龐大,國庫不支,非改革不可。

79 年改革的背景是,當時月退俸微薄,大家不敢像陳子敬一樣期待退休後的安穩生活,所以將近 9 成的人都放棄月退,一次領退,加上公保養老給付,拿去存 18%。由於一個個都領一次退,總額大到國庫根本受不了,於是只好在 79 年修改退休法,提高月退俸以誘導公務員領月退。

這一次改革採取的制度,現在通稱退休舊制。改革仍然採取政府全額撥發,不必繳儲金的恩給制,但是大幅提高月退俸。計算方式是公務員最高可以累積到 30 年年資領退休金。30 年分兩段,前 15 年一年每增加一年年資,退休時每個月多發給本俸的 5% 當退休金;後 15 年一年每增加一年年資每月發給 1%。這樣一個 30 年年資本俸 4 萬 5,665 元,職務加給 2 萬 5,010 元,月領 70,675 元的公務員,他名義上的退休金是:

45,665 × (15 × 5%+15 ×1%) +930(實物代金)= 42,028
替代率是 42,028÷70,675 = 59.47%

現在美國公務員退休金替代率是 59%、澳洲 65%、加拿大 55%。所以台灣的 59.47% 算是過得去了。問題是,在名義上的所得替代率 59.47% 之外,退休舊制還添加了許多非常實惠的給付,第一個就是年終工作獎金。年終獎金一年發一個半月,每個月平均數額變成 5,435 元,加到名義月退俸 4 萬 2,028 元就成了 4 萬 7,454 元,除以月薪 70,675 元,所得替代是 67.14%,這是美、澳、加都比不上的。

既然是這樣,養老給付的優存 18% 當然就應該取消,但當時銓敘部官員為了圖利自己,把養老給付的 18% 優存保留下來,結果月退就成了:

47,454+1,643,940(養老給付)×18%÷12 = 72,113

替代率竟達到了 102%!這根本成了領雙份月退!

這樣的改革,縱使能緩和大家集體一次退給國庫造成太大的壓力,但是國家付出總額反而倍增。銓敘部高官竟然利用國庫危機,以減輕國庫支出為名,進行詐騙掏空國庫圖利自己。這是我國公教退休制度成為國家災難的起源。

這次改革除了國庫支出巨額增加外,還因為前 15 年的 5% 和後 15 年的 1% 差太多了,後 15 年年資食之無味,公務員便早早退休,對應起 1980 年代台灣迅速走入高齡化少子化的社會趨勢,制度的負面效應愈來愈嚴重,非再改革不可。

不料,銓敘部高官食髓知味,竟然再一次利用國庫危機,借改革之名行掏空國庫之實。92 年第二次改革重點是:一、以儲金制取代恩給制;二、鼓勵延退以因應少子化和老年化危機;三、降低退休金所得替代率以舒緩國庫支出。

在降低退休金所得替代率方面,規定退休新制將全面取消養老給付 18% 優惠存款。為了彌補優惠存款的取消,把依俸給計算的最高名義所得替代率,由舊制的 59.47% 提升到 70%。

 

92 年修法鼓勵延退  「本俸乘二」膨脹退休金

計算的方法是捨棄舊制最高年資 30 年,前 15 年每年換算 5%、後 15 年每年 1% 的方式,新制採取最高年資 35 年,每一年都是本俸乘 2 再乘 2%。這一來最高便可以領到 35 乘 2 再乘 2%,等於 70%。

為什麼本俸要乘二?銓敘部的說法是,本俸只是薪水的一部分,要加上專業加給,才等於實領薪水。所以新制的月退公式單純化,其實就是本俸乘年資乘 4 %。

最高 35 年、每年都是本俸乘 2 再乘 2%,那就消除了之前「有了前面的本俸乘 5 %,就放棄後面每年 1% 的 15 年而提早退休」的誘因。

新制如果單純地從上面的敘述來看,除了替代率仍然名列世界前茅之外,架構算是漂亮,何況 70% 替代率雖偏高,但比較起來還算在容許範圍之內。名義替代率雖然比舊制低了 10%,但是實質上最高替代率反而降低了 32%,改善幅度非常巨大。

只是實際上根本就不是這麼一回事!因為所謂的替代率 70% 是假的。由於除了最低階的公務員外,一般的專業加給都是比本俸少了約三成。因此實際薪水既然是本俸加專業加給,那麼要計算最高月退俸當然必須是:

(本俸加專業加給)乘 35 再乘 2% 才對,如果是本俸乘 35 再乘 2 再乘 2% 替代率就會增加了一大截,在偷天換日後,替代率已經不是 70% 而大約是 82.4%!成了世界超級冠軍,再加上年終獎金一個半月,最高替代率更是回到改革前 100% 的原點!這太過分了!但是還有更可怕的。

92 年在職的銓敘部高官日後一旦退休,他們將同時擁有舊制年資和新制年資,新舊制計算方式差別非常巨大,他們就充分利用差異,上下其手。

對公務員來說,舊制前 15 年每年換算本俸 5% 比新制 4% 有利,但新制 15 年後,每年 4% 遠比舊制 1% 多,且還可算到 35 年,比舊制多 5  年,這都比舊制有利。

既然各有長短,按理,兼具新舊制的公務員可以在新、舊制中任選一個對他最有利的全套領取才公平;然而銓敘部官員卻找藉口發明一個新舊制的好處全要、新舊制的壞處全閃的巧門,自己退休時前 15 年年資採用舊制的本俸乘 5%,後面的年資全採用新制的本俸乘 4%,這麼一來以本俸等於一,專業加級等於 0.7 來計算,他領到的最高替代率就成了:

(1×5% ×15+1×4% × 20) ÷(1+0.7) = 155%÷1.7 = 91.2%

91.2% 加上年終獎金,再加上養老給付的 18%,以「最佳狀況」來算竟然可以達到不可思議的地步。

仍以「本俸 4 萬 5,665 元,職務加給 2 萬 5,010 元,月領 70,675 元而年資達到 35 年」的公務員來算退休金是:

(45,665×5%×15+45,665×2× 2%×20+18% 養老給付 21,234+年終慰問金 5,425+實物代金 930)÷退休前月領 70,675 = 97,334÷70,675 = 1.38

月退俸竟比月薪多了 31,120 元,替代率竟達 138%之多!

替代率 138% 是「邏輯上的最理想狀況」,雖然不是每個人都拿得到,不過退撫司長呂明泰的說法仍然超級可怕,「當時舊制年資在 10 年以內的退休人員,所得替代率竟然高達 135%!」

利用國庫危機,名義上把全領新制的改到比全領舊制的少掉了兩成,實質上卻把自己改成比純領舊制的還多了三成!國難財真發到無法無天的程度了。

本來,92 年制定新制的目的在創造公務員久任延退的誘因,以因應老年化與少子化的夾擊。荒謬的是,新制實施,反而促成公務員退休年齡急速下降,新法生效當年,公務員平均退休年齡是 61.13 歲;99 年降到 58.79 歲;到了 2015 年更降至 55.72 歲的世界冠軍,這不奇怪嗎?

 

主導官員創造巧門  新舊制好處全拿

問題出在 92 年通過的法律中,固然有鼓勵延退的 35 乘 2 再乘 2% 的公式,但是獎勵提早退休的規定卻也洋洋灑灑,例如規定只要年資滿 25 年或 50 歲就可以退休;又如滿 55 歲如果退休還可以加發 5 個基數的一次退。所以人員在世界各國紛紛把法定退休年齡往後延、甚至到 67 歲時,我國退休年齡逆向提前到比一般國家年輕 10 歲以上,這對財政的衝擊當然恐怖。

雖然退撫制度是隨收隨付制的社會保險,有「養兒防老」的基礎,不是商業保險的「儲蓄養老」觀念,所以沒有基金精算的問題;但是收支失衡卻勢必造成國庫撥補的巨大壓力。「養兒防老」要產生永續經營的作用,使公保提撥率 12%,未來退休領原薪 70%,巨大落差得到被平衡效果,公務員工作年限長,領退休年限短是不可或缺的支柱。例如,工作 35 年到 65 歲退休,繳了 35 年儲金,活到 80 歲,領了 15 年退休金,工作時間比退休時間多 20 年就是合理的狀態。

不料 92 年新制,鼓勵 55 歲退休,和只要工作 25 年就可以 50 歲退休的規定,結果是領退休金的時間比工作時間久,甚至比正常 65 歲退休人員多領了一倍的時間。提早退休表面上使他的替代率不至於達到最高的標準,但是領退休金的時間卻巨幅拉長,一生領回家的退休金總額,多出了不可思議的地步。

92 年新制光怪陸離的掏空手段,這篇文章限於篇幅,只舉出其中最重大的一部分,其他一些手段如逆推算表、以在職最後本俸計算退休金、18%擴張到 99 年的年資等等也都影響重大。

這一荒謬透頂的制度,陳、馬兩總統和考試院前院長關中都改掉了一些,替代率也有降低;但是到底只動枝節、未動到制度結構性的根本。然而只是這樣,在既得利益的反撲之下,就已經造成了 2014 及 2016 年國民黨在選舉時的崩盤。如今蔡總統的改革才要開始,又已經史無前例地有 14 萬人走上街頭。

 

銓敘部兩度為非作歹
政府不認錯,年金無法改

其實,不管新舊政府,在改革時都犯了一個不可原諒的錯誤,過去只強調 18% 有時代背景沒有錯;現在 18% 之外的偷雞摸狗被擠牙膏擠出來,退撫司長呂明泰仍然說:「每個時代有每個時代背景,不希望回頭去談以前如何不對。」既然政府和制度都沒有錯,那錯的豈不是要改革的人。關鍵所在的銓敘部兩度為非作歹,如果政府不認錯,公務員抗拒改革便有了正當性。

事實上,所謂時代背景,站得住腳的只有早年領一次退 18% 一項,其他的偷雞摸狗都是違反當時時代背景。至於 18%,一旦不論是新制、舊制出現,就表示時代背景已經改變,有了比 18%優厚的新、舊制的新時代背景,毫無理由再拿 18%。

政府認錯固然顏面有失,但是來龍去脈不講清楚,公務員有恃無恐地抗爭到底,假如改革不成,或改得七零八落,那政府更是威信盡失;若強力改革成功,公務員也將永遠自以為理直氣壯地不服,必造成政府領導上的重大障礙。

主導 92 年改革的考試院長孔德成、銓敘部長陳桂華都已過世,所以認錯應該只是「機關認錯」,不必對公務員進行刑事追訴。情況如此,連「機關認錯」的擔當都沒有,新政府的下場恐怕是好不了的。

(作者為前立法委員;本文由 財訊 授權轉載)