【丰云】「保護」就是傷害,川普太陽能關稅保護走著瞧

作者 | 發布日期 2018 年 02 月 05 日 7:45 | 分類 國際貿易 , 太陽能 , 科技政策 follow us in feedly

美國應當是對「保護」政策的反效果最了解的國家,在著名《瓊斯法案》「保護」下,美國的造船與航運業都萎縮成無足輕重的小角色,然而人類對保護主義的迷思始終難以打破,川普總統於 2018 1 22 日宣布祭出「201 法案」對進口太陽能電池及模組及洗衣機課以保護性關稅,可說對全球太陽能產業投下一枚大震撼彈,但這樣的保護主義措施真能對美國「利大於弊」,還是適得其反?



洗衣機部分,川普政府的措施主要回應惠而浦(Whirlpool)的控訴,2011 年惠而浦向美國政府請願,申訴南韓與墨西哥,尤其以韓廠三星、LG 為首,對美國市場進行傾銷,2013 年美國政府執行反傾銷稅,結果三星、LG 就把生產地轉移到中國,於是 2015 年美國又對中國執行反傾銷稅,結果三星、LG 又把生產地轉移到泰國與越南,當美國進行新一輪反傾銷調查,三星、LG 決定在美國設廠,不過,川普政府仍然不放過他們。

這次洗衣機設定相當嚴苛的保護性關稅,第一年,美國進口的前 120 萬台洗衣機,要課以 20% 保護性關稅,之後每年減少 2%;120 萬台以上,要課以 50% 的保護性關稅,之後每年減少 5%。零件也比照 120 萬台以上稅率辦理,但第一年准許 5 萬件免予課徵保護性關稅,之後每年增加 2 萬件額度。

太陽能部分可說是針對中國廠商而來。美國政府指出,2012 2016 年,中國用眾多不當政策補貼進行不公平競爭,使中國太陽能市占率從 2005 年的 7%,到 2012 年激增到 61%2017 年上半年更占全球新增太陽能容量 70%。目前中國生產全球 60% 太陽能電池以及 71% 太陽能模組。

美國自 2011 年就發現中國不當政策補貼,2012 年執行反傾銷,中國廠商卻利用轉移生產地到台灣,鑽漏洞繼續出口到美國。2013 年時美國國內廠商控訴中國利用台灣銷貨,被發現後,中國轉而繞道馬來西亞、新加坡、德國、南韓,目前美國進口太陽能產品只有 10% 直接來自中國,其他都透過第三地出口。

其結果,2012~2016 年美國進口太陽能產品暴增 500%,太陽能電池價格大跌 60%,使得眾多美國本土太陽能廠停產、外移或倒閉,到 2017 年,美國太陽能產業幾乎已不存在。

2017 5 月,美國少數僅存的晶矽太陽能電池製造商 Suniva,與德廠太陽世界(SolarWorld AG)美國分公司美國太陽世界(SolarWorld Americas)一起向川普政府請願,要求對亞洲進口太陽能電池面板模組進行關稅貿易制裁,使美國太陽能模組一度價格回漲,結果因為價格不確定性,下游太陽能安裝商全面暫停投資採購,搞得美國太陽能市場一片混亂,Suniva、美國太陽世界害人害己,兩家公司本身也雙雙聲請破產保護

即使保護的目標已幾乎不存在,川普政府還是祭出「201 法案」,將對進口晶矽太陽能產品課以保護性關稅,每年進口前 2.5 吉瓦(gigawatt)容量太陽能產品不受影響,2.5 吉瓦以上,第一年增稅 30%,之後每年遞減 5%,共計 4 年。

政策一出,美國太陽能產業協會(Solar Energy Industries Association)反而第一個跳腳,抗議為了保護已經破產,且主要由外資擁有的 Suniva 與美國太陽世界,卻傷害整體下游太陽能產業鏈如安裝業等,將造成產業鏈第一年就損失 2.3 萬美國本土工作,更將造成全美太陽能計畫延後完工,或導致計畫取消,危害數十億美元太陽能投資。

保護主義是「全人類都會犯的錯」

美國太陽能產業協會的憤怒其來有自。川普的保護計畫,將造成太陽能模組第一年漲價約 10~12 美分,之後逐年減少,至第 4 年只漲價 4 美分。但每漲價 10 美分,將使市場成長減緩 8.3%,市場估計這次保護計畫將使美國太陽能安裝量減少 11%,未來 5 年內總安裝容量將從 68.9 吉瓦降至 61.3 吉瓦,減少 7.6 吉瓦;影響最大者將是電網級集中式大型太陽能計畫,將占其中 65%2019 年受影響最大,集中式大型太陽能計畫將大減 1.6 吉瓦安裝容量。

美國本土太陽能下游產業鏈總計雇用超過 26 萬人,而 Suniva 與美國太陽世界兩家的美國工廠只不過雇用 1,000 人。美國晶矽太陽能龍頭太陽能源(SunPower)員工數約 9,000 人,支持 Suniva 與美國太陽世界請願的美國薄膜太陽能龍頭廠第一太陽能(First Solar),採用碲化鎘薄膜技術而非晶矽,因此沒有直接受到影響,但仍可能間接受益,第一太陽能也僅 6,350 員工。

另一方面,正在力推太陽能屋瓦的特斯拉(Tesla),並不歡迎這次的保護性關稅,特斯拉表示雖然將致力於本土生產,但是當前的產能不足以供應太陽能屋瓦的出貨需求,還是需要進口太陽能電池,於是特斯拉與太陽能模組廠任務太陽能(Mission Solar)等 10 家晶矽太陽能模組廠連忙向川普政府請願,要求提供免受保護性關稅的進口額度,川普政府從善如流,提供 2.5 吉瓦免受保護性關稅額度,但是額度如何分配,又將成為兵家必爭之地。

川普政府的晶矽太陽能保護性關稅也排除適用於印度、巴西等產量不足以構成顯著影響的國家,不過為了避免這些國家又成為轉移出口地「洗出口」的目標,規定這些排除適用國家進口量不可高於 3%,單一國家也不可高於總排除國家的 9%,因此來自這些排除適用國家的進口量,可說杯水車薪。

關稅保護讓下游模組廠、安裝產業鏈跳腳,但在 2.5 吉瓦免受保護性關稅額度下,又緩衝了保護性關稅的效應,可說自扯後腿,然而,即使徹底實施關稅保護,Suniva 與美國太陽世界恐怕也很難重建美國本土產能,因為美國市場安裝量減少,將回頭打擊美國本土太陽能製造商,最後只會重演越保護越「衰小」的歷史。

保護主義是「全人類都會犯的錯」,正當川普對太陽能推出保護性關稅,印度的穆迪政府也正想推出類似的政策,自古以來,人類總認為只要把市場「保護」由自己壟斷,就能「幫助產業發展」,很不幸的是,世界的真理是「競爭帶來進步」,故步自封的保護主義從來都只會帶來反效果。

1920 年美國國會通過華盛頓州參議員衛斯理瓊斯所提的《海洋商船法》,後世稱為《瓊斯法案》:美國國內港口之間的貨物運輸,都必須由美國籍、美國建造、美國公民所擁有、船員皆為美國人的船隻運送。

《瓊斯法案》「保護」了將近一個世紀,且美國又是世界市場,貨運吞吐量極大,美國的航運、造船業在本土市場的滋養之下,將近一個世紀下來,反而變得超級「衰小」,全球約 7,200 艘貨櫃輪之中,美國籍船只有 89 艘;美國能打造威震全球的航空母艦大軍,造船技術當然絕不落後,但造船業規模竟然輸給台灣、羅馬尼亞。

如今川普政府無視歷史教訓又想「保護」太陽能產業,最後結果會如何實在不難猜測,只能說,就走著瞧吧。

(首圖來源:Flickr/Michael Vadon CC BY 2.0)

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