弱小產業如何遊說勝利?美國世紀製鋁爭取到關稅保護的啟示

作者 | 發布日期 2019 年 11 月 03 日 0:00 | 分類 國際貿易 , 財經 Telegram share ! follow us in feedly


在好萊塢政治電影中,遊說往往是只有財大氣粗的大企業集團才有資源進行的事,而弱小企業以及弱小產業只能求助無門,畢竟選票與鈔票是政治人物的命脈,小產業的員工人數不如人,金錢資源也不如人,怎麼跟大企業相提並論呢?但是這不是絕對,在美國,一個 4,000 人的小產業,就取得遊說上的大成功,讓政府甘願違逆下游產業利益,也要給予關稅保護。

這個產業就是原鋁業,原鋁業即是採用霍爾──埃魯法從鋁礦中煉製鋁,製成鋁錠攻下游產業運用,在美國,原鋁業原本已經日暮途窮,在全球對手低價競爭下奄奄一息,全產業產能利用率僅剩 37%,還在營運的原鋁廠僅存 5 家,美國最大原鋁廠世紀製鋁(Century Aluminum)一度落到產能利用率僅不到一半,歷經裁員殘存的 270 名員工時時擔心工作不保。不過,如今景況已經大不相同,產線忙碌,公司預定投入 1.5 億美元更新並重啟過去的閒置產能,還要增聘員工至 600 人。

這一切都歸功於世紀製鋁遊說成功,將原鋁納入川普的關稅保護範圍之中,2018 年起,美國進口原鋁要加徵 10% 川普保護性關稅,讓世紀製鋁等美國本土原鋁廠有了 10% 的競爭優勢。不過,原鋁業的所得,就是下游的損失,美國鋁業(Alcoa)以降,包括所有用到鋁的產業,汽車業如通用汽車(GM),重機具生產商如強鹿(Deere & Co),以及航太、家電等產業,對於鋁原料上漲都表達強烈反對,通用汽車估計金屬原料保護性關稅將在 2019 年增加 10 億美元成本,強鹿面對成本上升則直接以裁員 163 人回應。

曾是全球最大原鋁生產國,美國原鋁業漸漸被擠出市場

美國鋁下游產業可說勢力龐大,相較之下原鋁業勢單力薄,在遙遠的過去,美國曾經是全球最大原鋁生產國,但是在全球惡性競爭與諸多不當補貼之下,美國原鋁業漸漸遭擠出市場,2001 年就僅剩 23 家,如今更僅存 5 家,雇用員工總數才僅 4,000 人,而下游光是美國鋁業一家員工就約 1.5 萬人。不論鈔票或選票,原鋁業可說都居於絕對劣勢。

但是世紀製鋁不因處於絕對弱勢而放棄,2015 年雇用了華盛頓特區最大律師事務所之一的威利萊茵法律事務所(Wiley Rein LLP)開始這場以小博大的遊說之戰,世紀製鋁原本已經宣布要關閉肯塔基州霍斯維爾廠,不過交由威利萊茵法律事務所進行遊說工作後,決定先暫緩關廠,等待遊說成果再決定。

遊說工作努力到歐巴馬政府時代的最後一週有了初步成果,美國政府向世界貿易組織控告中國不公平補貼鋁業,傷害美國本土原鋁廠商如世紀製鋁,不過,在歐巴馬的全球主義下,只能走這個跟世界貿易組織控告的路線,不僅曠日廢時、操之於人,最終更往往不會有什麼結果。但進入川普時代,世紀製鋁的遊說工作,搭上了金屬原料產業保護的便車。

最初川普鼓吹保護金屬原料,主要著眼點是鋼鐵與煤產業鏈,不過世紀製鋁的遊說工作連忙借力使力,表示美國鋼鐵需求仍有 80% 採購本土鋼鐵廠產品,但是,美國原鋁生產商,已經到了全面滅絕的關頭,接著強調鋁是國防產業中許多軍事載具的重要原料,若美國原鋁業滅亡,原料將完全操之於人,世紀製鋁強調自己是在西半球唯一能夠量產高純度鋁原料,供美國與北約盟軍軍事需求的唯一廠商,一口氣把原鋁生存之戰提升為國家安全的聖戰。

保護性關稅提升到國安聖戰層級,原鋁業解除困境

儘管鋼鐵業才是真正有選票與鈔票考量的保護性關稅方案遊說目標,不過國會議員們發現,搭便車的原鋁業,瀕臨滅絕的脆弱困境,更是值得利用的驚悚話題。於是,儘管美國鋁業這樣的大廠強烈反對,表示關稅保護雖然也能對美國鋁業自身的煉鋁爐有利,但不是面對鋁業問題的正確方式,而所有用鋁的下游也當然反對,並且許多如汽車等產業也同時反對鋼鐵的保護性關稅。

儘管這些反對力量的企業總員工數與資源遠遠勝過原鋁業,然而原鋁業站對位置,和保護的主要目標:鋼鐵業,站在同一陣線,並把自身產業的悲劇,行銷為可利用來推動保護關稅的宣傳點,這下原鋁業不是只是單純的搭便車,還可把保護性關稅提升到國安聖戰層級,讓鋼鐵業的保護也一起更容易過關,雙方互相借力使力,事半功倍,於是,幾近滅亡的原鋁業,竟然能壓過所有下游產業的反對聲浪,推動了保護性關稅,而起死回生。

這整個操作中,遊說公司以鋼鐵為槓桿,高明的戰略功不可沒,原鋁業以小搏大的政治奇蹟,說明了民主政治並非永遠財大勢大的一方獲勝,世紀製鋁的這次操作,也成為弱小產業爭取政治利益的典範。

(首圖來源:Century Aluminum