美國聯邦上訴法院在今年 8 月底裁定，以 IEEPA 宣布國家緊急狀態為依據、涵蓋全球的大範圍關稅超出了總統權限，但將裁定暫緩至 10 月 14 日讓行政部門決定是否上訴──這將最終裁決的壓力鍋拋向了美國最高法院。美國最高法院將會決定是否推翻川普以國際緊急經濟權力法（IEEPA）為基礎的大範圍關稅，不管是最高法院回絕上訴或判決違憲，都可能衝擊目前的關稅徵收。
但即便最高法院不接受上訴、或判定此類「互惠關稅」違憲失效，川普手中仍握有一系列替代的法律依據和立法途徑來維持高關稅政策。不過，要像先前那樣對幾乎所有國家、所有產品全面加徵高額關稅的話，難度將大幅提升。
塵封的貿易法案能否重出江湖？
即便最高法院對 IEEPA 關稅做出不利判決，這也絕不意味著川普的貿易議程將就此終結──而是迫使川普政府拿出其他塵封已久的法案。事實上，美國總統的貿易授權來自於國會數十年來一系列的法律下放，即便國際緊急經濟權力法無法使用，他也能用其他法案加徵關稅，只是更為麻煩。
例如1962 貿易擴張法第 232 條款。這項條款授權總統在商務部認定進口商品「威脅損害國家安全」時，採取包括關稅在內的貿易限制措施。川普政府在第一任期內正是引用此法，對全球鋼鋁產品加徵關稅。第 232 條款的威力在於其對「國家安全」的定義極為寬泛，不僅包括國防需求，還涵蓋了維持國內產業經濟健康的需要。儘管這種擴張性解釋備受爭議，但美國法院傳統上在涉及國家安全和外交事務的案件中，傾向於給予總統極大的裁量權，這使得第 232 條款成為一個法律上相對穩固的選項。
另一個有力的工具是 1974 貿易法 301 條款，授權美國貿易代表署（USTR）調查並反制外國的「不公平貿易行為」，例如侵犯智慧財產權或設置市場壁壘。川普政府在第一任期對中國發動的大規模關稅戰，主要依據就是 301 調查的結果。相較於 IEEPA 的突襲式宣布，301 條款的程序更為嚴謹，需要 USTR 進行耗時數月的正式調查。然而，一旦調查完成，總統在決定關稅稅率和實施期限上擁有極大彈性。
除此之外，川普的口袋中還有其他選項：例如 1974 貿易法第 201 條款，即所謂的「防衛措施」，允許總統在進口激增對國內產業造成「嚴重損害」時，採取臨時性關稅或配額限制。此條款不要求證明存在不公平貿易，但需要美國國際貿易委員會的調查與建議，程序同樣耗時。川普政府曾用此條款對進口太陽能板和洗衣機加徵關稅。
更冷門的選項則是 1974 貿易法第 122 條款，允許總統為應對國際收支危機，實施為期 150 天、最高 15% 的臨時關稅。甚至還有自二戰以來便無人動用、被視為「殭屍法條」的 1930 關稅法第 338 條款，該法授權總統對歧視美國商品的國家進行關稅報復 。
從 IEEPA 轉向這些替代方案，代表根本性的轉變：川普將被迫用速度換取合法性。IEEPA 提供的是一種近乎即時的、可透過社群媒體治國的「關稅調節器」。而其他法案雖然法律基礎更穩固，卻需要經過 USTR 或 ITC 等機構漫長且官僚的調查程序。這意味著他的貿易政策將從難以預測，轉變為節奏更慢、目標更明確的陣地戰。同時，政府對第 338 條款等古老法規的「考古式挖掘」，也揭示了一種治理心態：如果一項工具被否決，他們會毫不猶豫地向歷史深處挖掘，尋找任何一絲國會曾經下放的權力，以持續挑戰對行政權的束縛。
國會山莊的盤算
假設關稅真被法律裁定擋住，川普能否指望共和黨主導的國會立法，並授予其廣泛關稅權？這個看似簡單的解決方案，在現實的政治與議事程序中，幾乎是不可能的任務。
首先，共和黨內部在貿易議題上存在深刻的意識形態裂痕：一方是以參議員喬許‧霍利（Josh Hawley）為代表的「美國優先」保護主義派，他們堅定支持川普的關稅政策，認為這是重振美國製造業的必要手段；另一方則是傳統的自由貿易派（共和黨的傳統堅持），如參議院共和黨領袖米奇‧麥康奈（Mitch McConnell）和參議員蘭德‧保羅（Rand Paul），他們根植於共和黨悠久的自由市場傳統，公開批評「關稅是糟糕的政策，貿易戰傷害的是勞動人民」。
介於兩者之間的，還有像參議員約翰‧圖恩（John Thune）這樣的務實派，他們對關稅抱持懷疑，但又不敢輕易與川普決裂，光是共和黨內部對關稅都難以形成統一戰線。
即便共和黨內部能夠達成共識，任何獨立的授權法案在參議院都將面臨「冗長辯論」（filibuster）的，需要 60 票的絕對多數才能推進，目前共和黨是 53 席。兩黨對立極化的今天，要爭取到任何民主黨議員支持為川普擴權，無異天方夜譚。
那麼，繞過 60 票門檻的唯一途徑「預算協調程序」是否可行？預算協調程序允許與預算相關的法案以 51 票的簡單多數在參議院通過，是執政黨推行重大財政政策的利器。然而，這條路被一道名為「柏德法則」（Byrd Rule）的嚴格規定封堵。柏德法則為任何認定為「無關緊要」的條款，也就是主要目的並非改變聯邦收支的政策性條文，都不能納入協調法案。旨在授予總統全新、廣泛關稅權力的法案，本質是重大貿易政策變革，預算影響性將被參議院議事官認定為「僅屬附帶性質」。
立法解決也不容易，常規立法途徑因黨派分歧和 60 票門檻受阻，預算協調捷徑又被議事規則封鎖。自 1960 年代，國會出於種種原因（包括自身無法克服地方利益的誘惑以推動貿易自由化），持續將貿易決策權放給行政部門。如今，行政部門以他們不樂見的方式行使權力時，國會卻發現無論政治意願還是在程序能力，都難收回讓渡出去的權力。
最高法院對 IEEPA 關稅案的最終裁決，無論結果如何，視為川普貿易議程終點，將是嚴重誤判：總統權力工具箱依然充實。從基於國家安全的第 232 條款，到針對不公平貿易的第 301 條款，行政部門仍握有大量國會下放、司法更難挑戰的權力。這代表戰場將從最高法院，移回商務部和貿易代表署辦公室。
可隨意撥動的「關稅調節器」時代或許會告一段落，但更具程序性、步驟更繁瑣的關稅時代將會接手。
（首圖來源：Flickr/Trump White House Archived CC BY 2.0）
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